专家视点 | 尹稚：城中村改造政策落地，加快农业转移人口市民化

导读

7月21日,《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称《意见》）在国务院常务会议上审议通过。7月24日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作，会议指出，要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。本轮城中村改造，是否可以和之前的棚户区改造进行类比？推进城中村改造，将对上下游相关行业产生多大的连锁反应？有没有一些地方的具体项目亮点、做法值得借鉴？坚持城市人民政府负主体责任、多渠道筹措改造资金，哪些渠道比较靠谱，需要防范什么风险，如何借机去理顺一些问题塑造理想城市？中央广播电视总台中国之声《新闻有观点》栏目专访尹稚教授，进行详细解读。

本文字数：3879字

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受访人 | 尹稚

中国城市规划学会副监事长，清华大学建筑学院教授、博士生导师，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

近日，上海印发《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》，开展城市更新六大行动，推动城市高质量发展。其中，城中村改造是人居环境品质提升行动中的重要部分。图为上海首批城中村改造项目之一，位于青浦区徐泾镇有着千年历史的蟠龙古镇。图源：新华网。

Q1

国务院常务会议刚刚审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，您怎么看这样的一个时机？因为我们知道其实各地的城中村改造是一直在推进当中的。

尹稚：第一，《意见》有效应对了当下最现实的市场需求；第二，有效应对了扩大内需战略部署；第三，有效应对了城中村在疫情防控中所暴露出来并亟待排除的各种安全和治理隐患。从这几个角度来看，《意见》的发布时机应当是非常及时的。

从改善民生的角度讲，近些年我国房地产供给总量非常大，但存在比较严重的结构性错配，尤其是目前的供给模式对新市民和年轻人非常不友好。那么如何利用好城中村改造来加大新市民和年轻人使用的以租赁型为主的住房供给，其实是一个很重要的考虑。

从高质量发展的角度讲，我们进入了一个城中村环境综合治理的阶段。城中村目前处在一个环境比较脏乱，存在消防、水电等多方面安全隐患的状态。长期以来，城中村是一个非规范性建设地区，甚至还有大量私搭乱建的违法建筑，过去对其管理相对比较薄弱。

从扩大内需角度讲，城中村改造也是突破房地产过去“快销盈利”模式，对一种更为可持续运营的房地产开发模式的探讨。

这些都是《意见》中能够看得到的一些亮点。

河北省保定市城中村改造一期安置区徐和佳苑小区。河北日报记者 李连成摄

Q2

那么在《意见》的具体内容上，有没有让您眼前一亮的一些表述呢？

尹稚：《意见》的目标非常明确。比如，过去也做城中村改造，但是绝大部分是奔着房地产本身的项目盈利去的，目标相对单一。过去面对城中村改造往往采取拆一建二、拆一建三的模式，甚至个别项目完全是以货币化、封闭型的产建销一体化房地产项目模式进行核算，所以其目标价值体系是相对比较单一的。

这次城中村改造最大的一个“不一样”，是把改善民生、扩大内需、推动高质量发展、应对需求、解决安全及治理中的各种隐患等多重目标进行了综合考量，设定了一个高度综合性的目标，来整体推动城中村改造，这大概是最大的亮点。

Q3

城中村的改造是一个破局的发力点，所以我们还不能把它看成是新一轮的棚户区改造？

尹稚：其实这两者是非常不一样的。上一轮的棚改坦率地讲是针对国有土地的，而城中村土地性质不一样，属于农村集体所有制土地。所以在改造过程中，城中村可以采用征地的方式，把集体所有制土地转化为国有土地的方式来进行改造；也可以完全不改变它的产权性质，利用已经出台的一系列宅基地政策和集体经营性建设用地政策，在不征用、不强拆的前提下，改善城中村的综合环境质量，以及为城中村的既有建设空间找到新的产业基础、引进新的居住人群，甚至提供新的基本公共服务。所以这两者是非常不一样的。

棚户区改造发源于东北地区，当时主要解决的是各种国营老厂下岗职工居住的国有老宿舍区的改造问题。后来在执行过程中，又对棚户区的边界界定做了一定放大，不限于传统国营老厂开发的住宅区，还包括在我国土地使用权出让制度实施以前，用国营方式来建造的大量已经有几十年甚至是七八十年使用周期的老旧社区，都纳入了棚户区的改造范围。但总体上讲，棚户区改造是针对国有土地上的老旧社区进行的，跟此次城中村改造有本质性的区别。

陕西省西安市莲湖区城中村和棚户区改造项目（恒和智系）一角。图源：西安日报记者 王涛

Q4

您有没有观察到一些地方的具体项目是可圈可点的？或者有没有一些做法是值得借鉴的？

尹稚：深圳和广州这些年在做一些很有意思的探索。城中村其实都是在居民的宅基地上盖起来的。虽然我国对每一户宅基地的大小和地上的合法建设面积有明文规定，但是在经济发达地区的建设过程中，由于有非常现实的市场需求，所以居民在每一块宅基地上普遍采取了超规模建造，再把多余出来的面积用于市场化租赁。当然这也留下了非常多的隐患，大概最刚性、最有可能引发重大安全问题的隐患，一是结构安全问题，二是消防安全问题，这是两个最大的问题。

所以，城中村改造有两个要点。第一，技术上要达标，要把这些结构隐患和消防隐患先排除掉。第二，如何认定这些已经盖好的大量建成区。这些建筑的合法面积是可以继续使用的，但是超标的面积如果符合正常建设技术标准，把它拆掉其实挺可惜的。

深圳和广州所采取的办法是，在承认合法居住面积的前提下，经过技术处理，把符合规范并且可以成套出租的空间，用于租赁式住房，以解决新市民和年轻人的住房租赁问题。在这些地区有不少专家算过账，如果能把这部分多余出来的面积用好，那当地政府在租赁住房的建设上就完全没有负担了，政府可以利用已建成的存量空间来妥善解决大规模住房租赁市场的需求问题。

当然，这是由国家统一征收然后统一出租；还是由政府出面建立一套规则办法，然后由市场主体去更为自由地提供租赁空间，是不同的尝试。

深圳最近也做了一些统租的尝试，但是我从报道上看效果好像不太理想，因为这涉及到国营的开发和物业管理组织与城中村村民之间，将来如何更合理进行利益分配的问题，毕竟土地产权是属于农村集体的。

Q5

那么这一轮的城中村改造，您觉得过程中可能会遇到什么样的困难？希望防范一些什么样的风险？

尹稚：这一轮城中村改造最大的一个好处，是有利于加速农业转移人口的市民化进程。因为农业转移人口现在有比较通畅的进城渠道，但是如何让他们进得来、住得下、过得好，后两个问题还没有完全解决。如果都靠商品住宅是不可能的，都靠政府大规模建设租赁住宅，代价也是非常大的。那么城中村中现存的大量存量居住空间资源恰恰应对了这样一种需求。

当然，在过程中也会有一些风险，最大的风险就是要避免走房地产征地、开发、建设、促销的老路，而是鼓励城中村改造的参与者不仅仅要算项目账，同时要算综合账、算长期账、算运营账，使得其回收成本或创收的周期能够适当拉长，真正把改造后的住房价格做到可以被新市民和刚参加工作的青年人所接受。如果城中村改完后跟商品房的价格差不多，跟市场性的租赁住房的价格也差不多，那么这种改造就没有那么大的价值了。

近期，深圳发布《深圳市城中村保障房规模化品质化改造提升指引》，以“安全、配套、建筑、绿色”为改造要点，以元芬村为改造案例，为推进城中村保障性住房规模化品质化改造提升提供明确指引。图为4月2日，在深圳市龙华区元芬村，青年公寓住户在社区增设的自习室工作学习。新华社记者 毛思倩摄

Q6

您觉得我们怎么能够借这一次《意见》的提出，梳理好更多的一些问题？能让更多的人共享城市化的红利，并且推动城市的高质量发展。

尹稚：第一，是如何使得城市空间的利用能够更为高效、更为综合。实际上，我国城市发展过程中有公共服务的短缺问题，有城市战略储备土地不足的问题，也有生态环境不断恶化、城市生活空间日益拥挤的问题。如果能够把城中村改造与公共服务补短板，与城市空间的留白（即留足够的战略储备用地），以及“增绿”、改善城市生态环境等多元综合性目标结合起来，那么这样一条高效综合的道路就会变得更加有意思。大白话讲，就是我们缺什么，就利用这次机会来补什么。

第二，是聚焦社会关注的敏感问题和长期存在的焦点问题、难点问题。我国从百姓住房的角度讲，尤其是新市民和刚就业的年轻人，他们是没有办法在旧有的房地产开发的模式当中，比较顺利地以合理的价格买到可支付的住宅的。这是一个亟待突破的焦点和难点问题，如果能够利用这一轮城中村改造撕开一个口子，找到一个有效的路径，可以说是功德无量。

第三，过去我们一谈“旧改”，就是政府砸钱、大包大揽，而这次城中村改造强调政府主导、政府是主体责任人，为什么？因为政府是城市发展战略的制定者，政府的视野、视角会更宏观、更长远。同时，《意见》也强调了市场多元主体参与、社会资本参与，尤其是在未来的业态发展、市场培育方面，应当充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。也就是市场对什么东西最敏感，市场需要什么就去做什么。这也是《意见》中我觉得有所倾斜的。

如果把这些难点问题解决了，就是解决了过去我们在政策层面上覆盖得不太好的新市民和年轻人的住房问题。按照国家有关统计，新市民中没有完全妥善解决住宅问题的群体数量有2亿人左右。另外，城中村改造也会为各种新的就业业态，特别是更为灵活的就业业态，提供新的廉价办公空间和产业空间。这是件好事情，可以大幅度降低青年人的创业成本。

4月25日拍摄的石家庄市高新技术产业开发区集中安置区棚户区改造项目建设工地（无人机照片）。新华社记者 杨世尧 摄

城中村改造是一项战略性极高的惠民工程，也是在我国制度优势和制度自信下必定能够解决的重大工程。期待各个超大特大城市迎难而上，创造性推进城中村改造工程，提升城市整体品质，让我们的城市、让我们的生活变得更加美好。

本文来源： 清华新型城镇化研究院、中央广播电视总台中国之声《新闻有观点》

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